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日本山村振兴顶层设计的演进脉络与借鉴——战后日本林业的发展及其启示(六)
发布时间:2019-05-28        来源:市林业局
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——战后日本林业的发展及其启示(六)

长沙市林业局 李汀 恭映璧

党的十九大提出了乡村振兴战略,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,目前各地正结合实际制订乡村振兴战略规划及配套政策,开展乡村振兴的顶层设计。日本自上世纪六十年代开始实施乡村振兴战略至今已有五十余年,1965年制订并实施了《山村振兴法》,1969年制订并实施了《农业振兴区域建设法》。其中,《山村振兴法》(以下简称《振兴法》)历经多次修订,与时俱进,至今仍然是山村振兴事业中的纲领性法定文件,发挥着重要作用。《振兴法》所指的“山村”通常是:以林地为主,交通、经济、文化条件较差,产业不发达,居民生活和文化水平较低的山区村落(以下简称“振兴山村”)。本文拟通过解析《振兴法》制订、修订的思路以及演进的脉络,探讨日本山村振兴顶层设计的核心思想和特色构架,以期为我国实施乡村振兴战略、特别是山区和林区振兴的顶层设计提供一些有益借鉴。

一、振兴山村定位的顶层设计:生态安全与文化传承

《振兴法》实施初期将山村振兴事业定位于经济、社会问题的范畴,山村振兴的目的是改善山村经济条件,缩小与其他地区的发展差距;1975年版《振兴法》调整了振兴山村的定位,注重保护和发展振兴山村在生态、文化方面的资源优势,提出山村振兴是“基于山村在保全国土、涵养水源、保护环境、塑造优美景观、传承文化等方面的重要作用”而开展的事业;1975年版《振兴法》还新增了“保护山村文化”的章节,要求国家和地方政府必须采取相应的措施,努力保护振兴山村所传承的戏剧、音乐、传统技艺和文化艺术遗产;1991年《振兴法》修订时增加了“为使山村发挥保全国土、涵养水源、保护环境的重要作用而实施森林保全事业”的目标,强化了山村振兴过程中的森林保护与生态建设;2015版《振兴法》在“山村的定义”一章中增设了山村振兴的“基本理念”,作为国家政策制定和工作开展须遵循的原则,其内容是:保护山村森林资源,让国民能够长期享有山村的生态、景观、文化等资源,通过发展利用山村本土资源的产业,提高居民福祉,增加就业,促进地域间交流,吸引人口迁移和定居,实现振兴山村的可持续发展。总体上看,1990年以前,《振兴法》偏重于山村振兴的民生工程建设,所制定的“山村振兴目标”以振兴山村的基础设施建设、农林产业发展、公共服务体系构建等作为山村振兴的主要任务。1990年以后,在振兴山村的基础条件逐渐改善的前提下,《振兴法》与时俱进做出了战略调整,将振兴山村定位于国土安全的基础、文化传承的载体,国民生态的福祉这一新的高度。

二、山村振兴路径的顶层设计:城乡互补与交流共生

因为山村是国家生态资源和传统文化资源的重要载体,而不是城市的附庸,所以山村振兴需要走一条与城市功能互补、共生发展的道路。为此,《振兴法》在空间布局上把山村振兴事业放在了更大尺度上进行谋篇布局,1995年版《振兴法》新增了“保证信息畅通及通讯体系完善”的章节,并将促进振兴山村与外界交流的项目列为重点扶持项目;2005版《振兴法》提出在“山村振兴基本方针”制定时要将振兴山村纳入广域经济社会生活圈建设体系中考虑,新增了“都市与山村交流”的章节,提出要加深国民对山村森林和农林水产业的认知和关注程度;2015版《振兴法》新增了要让山村外的儿童接受山村自然和文化特色的教育内容。《振兴法》从构建城乡交流硬件到打造城乡交流文化软实力,通过加强振兴山村与都市在交通、通讯、人才、产品、文化等方面的交流,尽可能多的构建振兴山村与城市的沟通渠道,逐步加强外界对山村生态、文化资源重要性的认同,将山村与城市视为互相支持的整体,吸引更多外来人口定居山村,增强振兴山村的活力,提升振兴山村的自立能力。

三、山村振兴产业的顶层设计:开发资源与自立发展

振兴山村共计734个,为全国山村总数的42.7%,振兴山村地域广阔,占全国总面积的47%,森林资源丰富,林地面积占比达到85%,为全国林地面积的61%,而人口稀少,仅占全国总人口的3.1%。山村自立靠产业、产业发展靠资源,为了实现由振兴山村承载国家生态安全、文化传承的振兴目标,《振兴法》将开发以森林为主的山村资源作为发展山村产业、实现山村自立发展的根本途径,1975版《振兴法》专设“基干道路建设”一章,提出制定农林业等专用道路建设的政策、提供专项补贴等,加强了促进产业发展的基础建设;1991年《振兴法》修改后提出的“森林保全事业”,在提高对振兴山村森林等资源保护力度的同时,兼顾了森林资源的开发与利用;2015版《振兴法》提出要大力发展以森林为主的振兴山村本土资源产业,将发展本土资源产业、实现山村自立发展作为山村振兴事业目标、理念、计划的重要内容进行要求,设立“森林资源活用型地域活性化事业”等项目,制定了“产业振兴对策促进事项”,通过引进现代化农林业加工、销售和休闲产业,培育利用本土资源生产特色产品的企业,促进山村农林产品生产和农林业人才培育,提高山村可持续自立发展。

四、山村振兴人才的顶层设计:立足产业与培育人才

促进山村自立发展不仅需要政策与资金的扶持,更需要人才的培育。《振兴法》要求在山村振兴事业的计划中,高效和稳定的引进农林水产品等销售业,充分开发和利用本土资源生产特色产品,国家要在资金上对培育山村振兴人才的工作给予扶助并采取必要的措施。2017年日本在山村振兴非公共事业预算中,安排“森林?林业人才培育对策”资金59.8亿日元,占当年山村振兴非公共事业预算的32.6%。一方面是通过补助学校培训的方式,推广林业技能学习与训练,增加林业从业人员,同时对雇用新员工的林业企事业单位,在新员工试用期实施财政补助;另一方面是对已就业职员开展森林和林业高知识、高技术人才开展继续教育培训,如高性能林业机械作业体系的技能培训等,对经过培训合格的技术工人颁发相应的初、中、高级技术证书,并在农林水产省登录备案。此外,在《振兴法》的配套文件《山村振兴基本方针及山村振兴计划的制定及实施》中,还明确要求培育农林业等当地特色产业、传统工艺、传统艺术等各领域的人才。

五、山村振兴政府职能的顶层设计:宏观保障与高效服务

政府是山村振兴的主要推动力量,《振兴法》通过明确划定各级政府和相关部门的职责及工作流程,在宏观层面为山村振兴事业提供政策支撑和资金保障,在微观层面开展统筹协调,提供指导和服务。

一是资金保障,政府作为资金投入的主体,保障振兴山村基础设施建设。《振兴法》规定国家主要负责强化公共事业国家投入,给予地方政府经济支持,保障各项财政金融措施的顺利实施。据统计,日本政府在1965~2004年间,共投入资金18.8兆亿日元,其中约30%用于产业基础设施建设,22%用于国土保全设施建设,19%用于交通建设,14%用于社会生活环境建设。2017年山村振兴的林业补助预算资金共计约2991亿日元,其中94%用于森林、治山等公共事业支出。

二是政策保障,政府通过制定政策,确保山村振兴事业达到并完成制定的各项目标。依据国土安全、文化传承、环境优美、产业振兴等基本理念,为保证各项目标任务的达成,对于山村振兴必要事业的实施,国家制定了财政负担或补助的相关政策,出台了“农林渔业金融公库的资金贷款”“地方税的不均一课税措施”“林业?木材产业改善资金助成法的特例”等支持农林产业发展的政策,保障资金融通顺畅。同时,政府为保障山村振兴事业均衡发展及突出重点,为自然、经济、社会、产业等条件特别恶劣,产业基础及生活环境建设非常落后并亟待振兴的贫困山村制定相关的特殊扶持政策。

三是组织保障,政府作为山村振兴事业的组织和协调者,努力促进山村振兴工作顺利推进。日本农林省设立了农村振兴局作为农村振兴工作的主管机构,负责包括农村山村渔村及丘陵山区地域的振兴、农业振兴地域的法律法规制度和规划计划的制定、促进都市与农村的交流、都市农业振兴等工作;同属日本农林省并与农村振兴局同级别的林野厅则在所属森林整备部设立了山村振兴推进室,负责山村的综合性振兴规划与计划的制定、山村与城市的交流、指导与调整山村振兴事业等工作。同时,日本政府在振兴山村组建农业协作组织,通过搭建平台,统筹山村人力、物力、财力,实现农林产品的统一销售、产业规模的扩大、技术人员的统一培训等。《振兴法》通过明确山村振兴事业在相关政策中的特例,简化了部分审批流程,减少了政策冲突的情况,例如,《振兴法》规定都道府县基于山村振兴计划进行基干道路的建设时,可不按照其他法令的规定进行。为保障山村振兴事业的有序推进,《振兴法》明确规定了各级政府和相关部门的工作程序,例如振兴山村的确定,先由都道府县征求市町村意见,再向主务大臣提交申请,由主务大臣与相关行政部门协商,呈报国土审议会议研究,同步制定相应的山村振兴计划,最后将确定结果在当地公示。《振兴法》还考虑了工作中出现特例的情况,如按照规定,主务大臣和行政长官可以要求市町村报告该村产业振兴促进对策事项的实施情况,并可以在必要时要求项目执行、变更或终止。

五、启示

1、推动乡村振兴立法,发挥顶层设计作用

乡村振兴事业投资大、周期长,以长效法律体系作为乡村振兴的顶层设计,以国家法律为乡村振兴事业背书,能够增强振兴实施主体的信心,有利于保障振兴事业的长期发展。通过规定法律的修订时限,结合实践经验调整振兴工作的侧重点,能够使振兴方针切合实际需要,做到更有效的指导各阶段振兴工作,让乡村振兴事业保持与时俱进的生命力。

2、明确乡村生态定位,构建城乡互补格局

顶层设计对于乡村的定位决定了乡村振兴的方向,要正确认识在城市化进程中乡村经济功能弱化,生态地位增强的趋势,在进行乡村振兴顶层设计时,注重发挥乡村在国土安全、水源涵养、环境保护、生态景观、文化传承等方面的作用,将乡村振兴事业放在广域社会体系上进行谋篇布局,加强乡村交通、通讯、产业、文化与外界的交流,提高社会对乡村重要生态和文化地位的认识,进而促进乡村人才引进和产业发展,形成城乡互补、城乡共赢的发展格局。

3、发展本土资源产业,促进乡村自立发展

乡村产业发展是实现乡村振兴的根本途径,在乡村振兴初期要集中力量完善生产、生活基础设施和配套设施的建设,特别是农林专用道路等产业基础设施的建设,为乡村产业发展提供条件,要以打造乡村“造血”功能为目标,大力发展充分利用乡村优势自然资源的产业,用产业振兴带动乡村生活生产环境改善,提高居民福利水平,进一步吸引外来人口定居,增强乡村生态、文化输出能力,实现乡村在物质层面和精神层面的自立。

4、结合乡村产业发展,培养本土实用人才

依托乡村本土资源发展产业离不开乡村本土人才的培育,要在乡村振兴工作中逐步提高培育乡村人才的资金投入比例,通过与农林院校和专业培训机构合作,订单式培养乡村农林牧渔技术、加工、管理、销售和经营服务等方面的人才。要结合各乡村实际开展针对性较强的新型职业农民技术培训,推进农民农业技术职称评定等农业资格认定工作,增强社会对新型职业农民的认可度。制定补贴政策鼓励企业引进和培养乡村人才,并结合新技术要求在企业开展岗位继续教育培训。加强对乡村工匠和文化传承人才的发现和保护,推动乡村特色资源和文化资源的发掘利用和持续发展。

5、加强财政扶持力度,生态建设政府主导

由政府财政承担乡村振兴的主要投资,尤其是起步阶段的基础设施和环境改善的投资,能够极大改善乡村的产业发展发展环境,进而撬动社会资本共同助力乡村振兴,国家应考虑相关地方政府的财务状况等,采取相应的补贴措施,提供贷款优惠政策,注重将资金和政策向急需振兴的贫困乡村和地处偏远的山区林区乡村倾斜。同时要做到重点突出,通过制定乡村振兴的基本理念等方式,尽早谋划发展乡村生态、文化的重要功能,制定各类政策,专项扶持乡村自然资源保护和利用、清洁能源利用等生态建设工作。

6、构建部门协调机制,保障政府高效运行

设立统筹乡村振兴工作的专门机构,负责统筹各部门乡村振兴工作和组织跨部门协作,通过顶层设计明确划定各级政府、相关部门的职责和工作流程,梳理乡村振兴工作所涉及的政策法规,制定有助于提高工作沟通效率的特例措施,为乡村振兴各项工作的开展扫除障碍。同时,在各乡村设立乡村振兴民间协作组织,负责贯彻上级规划部署,结合乡村实际开展具体工作,通过整合劳动力、搭建营销平台、组织培训和文化活动等,激发乡村内部活力,为法律和政策的调整提供依据,保障乡村振兴计划的顺利实施。

资料来源:1、日本农林省林野厅官网;

          2、『森林?林业统计要览』日本林野厅编;

          3、『森林政策学』[日],吴铁雄等译。

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